Le ministère des Colonies de l'Amérique du Nord britannique, 1801—1850 (suite)
Stephen était un enfant du revivalisme évangélique. Son père, personnage important dans ce mouvement, épousa d’ailleurs en secondes noces une des sœurs de William Wilberforce. Élevé au milieu de la « secte de Clapham », nom qu’il donna à ce groupe de familles évangéliques bien en vue qui se rassemblaient à Clapham, banlieue huppée de Londres, Stephen n’eut en réalité pour proches amis que des membres de l’élite du mouvement évangélique. D’un naturel timide, « sensible au delà du raisonnable », cet « homme sans carapace » devait plus tard devenir une sorte de reclus, que l’ascétisme allait écarter davantage du monde. Il n’allait jamais au théâtre, ne dansait pas, n’était pas amateur de bonne chère, buvait rarement et ne fuma dans sa vie qu’un cigare, expérience qu’il ne se permit jamais de répéter tant elle lui avait procuré du plaisir. La participation aux affaires du monde étant implicitement contenue dans la doctrine évangélique, Stephen entra au ministère des Colonies pour servir Dieu, pour faire sa part dans le mouvement abolitionniste. Il était, selon le mot judicieux de Henry Walter Parris, un « fanatique » qui faisait preuve dans son travail d’un dévouement presque absolu. Ses supérieurs, ses collègues, ses subalternes pouvaient s’effondrer sous la tension créée par l’afflux constant des dépêches et trouver refuge à l’extérieur de Londres, Stephen, lui, demeurait à son poste « pour donner l’exemple ». Levé tôt, il travaillait jusqu’à la nuit. La seule distraction, ou presque, qu’il s’accorda durant les 20 dernières années de sa vie fut de consacrer une partie de ses matinées ou de ses soirées à la rédaction d’articles pour l’Edinburgh Review.
Les membres du revivalisme évangélique établissaient une distinction, qui n’était pas seulement casuistique, entre la faiblesse devant les plaisirs temporels, inévitable dans une société de pécheurs, et la dérogation à la loi morale, outrage aux décrets de Dieu. Or, dans le dernier cas, il ne pouvait y avoir de compromis. Cet absolutisme moral avait à la fois un aspect positif et un aspect négatif. Les membres du revivalisme évangélique menèrent une croisade pour l’abolition de l’esclavage ; ils furent aussi les plus ardents protagonistes de la destruction des croyances non chrétiennes des autochtones, en Amérique du Nord britannique et dans tout l’Empire. Le mouvement mettait tous ses efforts dans la Church Missionary Society (dont Stephen fit partie pendant de nombreuses années) et dans la British and Foreign Bible Society, lesquelles étaient représentées en Amérique du Nord britannique par des gens comme William
À cause de son dédain pour la politique partisane, de son grand dévouement et de sa vive intelligence, Stephen était beaucoup plus apte que Hay à occuper le poste de sous-secrétaire permanent. Sa formation d’avocat était aussi un atout. Depuis que, à la faveur des guerres napoléoniennes, l’Empire britannique reculait bien loin ses frontières, le ministère des Colonies se trouvait aux prises avec un enchevêtrement de problèmes constitutionnels et juridiques ; aussi Stephen fut-il mandaté en 1813 pour examiner les lois des colonies. Il en arriva peu à peu à détenir au ministère des Colonies une place d’une importance sans égale et devint « en Angleterre l’unique apprenti et maître de [son] art – l’art de comprendre tout ce qui touch[ait] aux constitutions, aux chartes et aux textes de loi d’une quarantaine de colonies ». En 1824, Wilmot-Horton écrivit au lobby des Antilles afin de l’assurer que Stephen avait pour mission de signaler si les lois des colonies étaient compatibles avec les lois anglaises et non de juger si elles étaient « efficaces » ou « inefficaces ». Wilmot-Horton n’était pas tout à fait honnête. Comme le droit est lui-même un ensemble de principes cristallisés, aucun avis juridique ne peut manquer de contenir quelque énoncé de politique ; or, à partir de là, le pas est vite franchi jusqu’à l’évaluation de leurs qualités. Stephen n’envisageant pas son mandat avec étroitesse, ce fut bientôt « se leurrer quelque peu que de considérer comme de simples opinions juridiques des rapports qui embrass[aient] ou abord[aient] tout sujet dont, selon [lui], le secrétaire d’État [devait] être informé ». Son travail prit vite de l’ampleur et de la complexité ; chaque fois qu’une question juridique ou constitutionnelle était en cause, on le consultait. Pourtant, même après avoir obtenu sa permanence en 1825, Stephen n’occupait qu’une « place obscure et secondaire » dans la hiérarchie des fonctionnaires ; aussi commença-t-il à tenter, peut-être inconsciemment d’abord, de remplacer Hay comme sous-secrétaire permanent.
À son entrée au ministère des Colonies en 1825, Hay ne se considérait pas comme un fonctionnaire, au sens moderne du terme. Ainsi que l’a remarqué Henry Parris, ce que l’on désigne aujourd’hui sous le nom de « fonction publique permanente » n’était pas, au début du xixe siècle, une fonction publique et n’avait rien de permanent. On devenait fonctionnaire par favoritisme, sans devoir démontrer de compétence particulière ni même de solides capacités d’administrateur, et cela garantissait des avantages financiers mais non un grand prestige. Les attributions d’un fonctionnaire étaient simples et peu nombreuses ; dans la plupart des ministères, les secrétaires d’État assuraient eux-mêmes la conduite des affaires. Dans ce contexte, une multitude de fonctionnaires hautement qualifiés et motivés n’était guère nécessaire, et on pouvait confier les postes de l’administration publique à des hommes choisis pour leur influence. Hay avait précisément les antécédents qu’il fallait. Petit-fils d’un archevêque d’York et neveu du 10e comte de Kinnoull, il avait fait ses études au Christ Church College d’Oxford. Il avait été nommé en 1812 secrétaire particulier de lord Melville, premier lord de l’Amirauté, et était ensuite devenu commissaire du Victualling Board. C’est avant tout à son ami intime Wilmot-Horton qu’il dut d’être muté à un poste plus élevé, au ministère des Colonies. Que ses fonctions au sein de ce ministère lui aient paru lassantes est peu douteux. Stephen, pour sa part, n’était pas né dans la pourpre. Même s’il devait son entrée au ministère des Colonies à l’influence de son père, il gravit ensuite les échelons grâce à son propre mérite. Solidement enraciné dans la haute bourgeoisie victorienne et partageant le mépris des tenants du revivalisme évangélique pour les aristocrates oisifs, il trouvait de plus en plus irritant d’être le subordonné d’un dilettante comme Hay.
Après l’accession des whigs au pouvoir en 1830, Stephen trouva un allié précieux en la personne du nouveau sous-secrétaire parlementaire, lord Howick. Au début de 1832, après avoir gagné l’assentiment du secrétaire d’État, lord Goderich, Howick prit en charge le Département des affaires nord-américaines ; dès lors, il s’employa à obtenir la démotion de Hay et la promotion de Stephen. Toutefois, quand Howick démissionna du ministère des Colonies en mars 1833, Hay reprit la direction des affaires nord-américaines. Puis, grâce à la réélection des whigs, Howick entra au cabinet en avril 1835 comme secrétaire à la Guerre et, en février 1836, força le secrétaire d’État aux Colonies, lord Glenelg, à démettre Hay de ses fonctions de sous-secrétaire permanent et à le remplacer par Stephen.
Sous la direction de Stephen, la réorganisation du ministère des Colonies, entreprise dans les années 1820, fut menée à terme. Il faudrait attendre les années 1870 pour assister à d’autres changements radicaux dont la portée, d’ailleurs, est facilement surestimée. Dès sa nomination, Stephen instaura un système complet de communication de dossiers et mit fin à la répartition géographique des responsabilités entre les deux sous-secrétaires. Désormais, chaque lettre, chaque dépêche, accompagnée des pièces pertinentes, serait transmise par le commis principal de la division géographique compétente, ou par son assistant, au sous-secrétaire permanent, puis au sous-secrétaire parlementaire et, enfin, au secrétaire d’État. Dans la très grande majorité des cas, Stephen indiquait dans une note la réponse à donner ou la mesure à prendre. D’ordinaire, le sous-secrétaire parlementaire et le secrétaire d’État n’avaient guère plus qu’à signifier s’ils acceptaient la recommandation de Stephen. Les documents étaient ensuite retournés à Stephen, qui rédigeait le brouillon de toute lettre nécessaire à l’application d’une décision ou indiquait à un commis quelle forme elle devait avoir. Puis tous les brouillons étaient retransmis aux deux sous-secrétaires et au secrétaire d’État aux fins de révision et d’approbation.
En principe, il y avait peu de distinctions entre les fonctions des deux sous-secrétaires. Mais dans les faits, une dichotomie s’établit. Le sous-secrétaire parlementaire devint conseiller politique du secrétaire d’État et assuma en particulier la responsabilité de tous les dossiers susceptibles de soulever des commentaires au Parlement. De son côté, le sous-secrétaire permanent joua un rôle de plus en plus anonyme et apolitique, s’occupant surtout de superviser le travail des commis et l’ensemble des affaires courantes. Dans le passé, des sous-secrétaires parlementaires comme Wilmot-Horton et Howick avaient éclipsé le sous-secrétaire permanent et même, à l’occasion, le secrétaire d’État. Après 1836, le sous-secrétaire parlementaire ne pouvait plus s’occuper, dans tous les détails, des affaires de la moitié – souvent la plus importante – de l’Empire. La somme de son travail avait énormément augmenté, puisqu’il était censé lire toutes les dépêches et lettres qui parvenaient au ministère des Colonies. Par contre, ses possibilités d’influer sur les décisions du secrétaire d’État avaient décliné, puisqu’il devait concurrencer le sous-secrétaire permanent, inévitablement mieux renseigné.
Pourtant, après 1836, même le rôle de Stephen dans la conception de la politique nord-américaine fut extrêmement limité. Entre 1828 et 1830, il avait été l’un des principaux artisans du programme gouvernemental. Après la démission de Stanley comme sous-secrétaire en janvier 1828, William Huskisson demanda à Stephen de l’aider à définir la réaction du gouvernement à la crise bas-canadienne. Cette année-là, Stephen témoigna devant le comité spécial chargé d’enquêter sur le gouvernement civil des Canadas, où il défendit la position des Assemblées canadiennes dans la querelle des revenus. Ses idées emportèrent l’adhésion du comité, qui les intégra à son rapport. En outre, sir George Murray chargea Stephen de préparer la réponse du ministère des Colonies à ce document, bien qu’il n’ait suivi ses conseils que sur des questions mineures. Après 1830, par l’entremise de lord Howick, qui adoptait nombre de ses positions, Stephen exerça indirectement une grande influence sur la ligne de conduite du gouvernement. Quand Stanley devint secrétaire d’État en 1833, il relégua délibérément Stephen à un rôle mineur dans la conception des orientations mais, en 1834–1835, les trois secrétaires d’État qui dirigèrent successivement le ministère des Colonies, Thomas Spring-Rice, lord Aberdeen et lord Glenelg, firent appel à lui. Stephen avait un ascendant particulièrement fort sur Glenelg, qui était un de ses amis d’enfance et était de foi évangélique comme lui. De 1835 à 1837, plusieurs mémoires de Stephen circulèrent au cabinet, où ils servirent de documents de travail. Néanmoins, à mesure que la situation canadienne se détériorait et acquérait une importance de premier plan dans la politique britannique, les décisions ne se prenaient plus au ministère des Colonies mais au cabinet, auprès duquel, outre Stephen, bien des gens tentaient de faire valoir leur avis. De plus, après que Glenelg eut été forcé de quitter son poste en 1839, il fut remplacé par une série d’hommes puissants qui n’avaient guère besoin des éclaircissements de leur sous-secrétaire permanent sur les grandes questions de la politique canadienne. De plus en plus critiqué en Grande-Bretagne et dans les colonies, Stephen accepta d’ailleurs avec soulagement de jouer un rôle plus effacé dans les énoncés de politique. Par contre, dans les affaires courantes, son avis avait encore beaucoup de poids. Quand il s’agissait d’approuver une nomination ou quelque décision administrative ou financière d’un gouvernement, ou lorsque la question était essentiellement juridique ou technique, le secrétaire d’État prenait normalement une décision en s’appuyant sur la note que Stephen avait jointe à la dépêche reçue. Si la dépêche soulevait une question de politique plus générale, Stephen signalait ordinairement dans sa note les diverses possibilités qui s’offraient et orientait subtilement le secrétaire d’État dans la voie qu’il privilégiait. À l’occasion, le sous-secrétaire parlementaire contestait l’avis de Stephen sur ces questions et, plus rarement encore, le secrétaire d’État suivait plutôt les conseils de son sous-secrétaire parlementaire. À cause de la réorganisation qu’il avait lui-même effectuée au ministère, Stephen n’avait pas le temps de rédiger sur des questions générales ces mémoires longs et complets auxquels il avait dû une bonne partie de son influence avant de devenir sous-secrétaire permanent ; d’ailleurs, il n’était plus porté à faire ce genre de travail. Cependant, après le secrétaire d’État, dont l’avis était décisif, c’était Stephen qui, au ministère, avait le plus de poids dans le processus de décision.
À partir de 1836, on remarque un autre glissement des pouvoirs au sein du ministère des Colonies. Au cours des années 1820 et de la première moitié des années 1830, un certain nombre de commis parmi les plus compétents avaient fait un travail d’homme d’État. À compter de 1836, Stephen prit en charge une grande partie de leurs fonctions. Il décidait quelles tâches les commis accompliraient et quels renseignements devaient être transmis au secrétaire d’État. Grâce à ses vastes connaissances, à sa longue expérience et à sa mémoire vraiment remarquable, il avait rarement besoin de faire appel à ses subordonnés. Même lorsqu’il était dans l’erreur, les commis hésitaient à le lui faire remarquer.
Les effets de ce changement sont facilement observables au Département des affaires nord-américaines. Quand Wilmot-Horton entra au ministère des Colonies en 1821, les affaires nord-américaines relevaient d’Adam Gordon ; ce fils d’un loyaliste américain, nommé au ministère de l’Intérieur en 1795, avait été muté au ministère des Colonies en 1801. Représentant du Bas-Canada pendant plusieurs années, Gordon avait été un ami de sir George Prevost ; il connaissait aussi personnellement nombre d’autorités de l’Amérique du Nord britannique et était apparenté à Jonathan Sewell, juge en chef du Bas-Canada. Gordon correspondait régulièrement avec ses amis d’outre-Atlantique et veillait à leurs intérêts à Londres. En 1824, il devint commis en chef tandis que George Baillie était nommé commis principal du Département des affaires nord-américaines. Nommé au ministère des Colonies en 1810, Baillie était l’un des protégés de lord Bathurst et obtint un poste au ministère pour son frère
Gordon et Baillie exerçaient sans doute quelque influence sur les décisions prises relativement à l’Amérique du Nord britannique, mais une grande partie de la correspondance du Département des affaires nord-américaines, qui demeurait d’un volume réduit, avait trop d’importance pour être confiée à un commis. Quoi qu’il en soit, Gordon et Baillie étaient des commis à l’ancienne mode. Ils étaient utiles lorsqu’il fallait s’occuper de questions de procédure, se rappeler certains précédents ou fournir une certaine quantité de documentation en vue d’une décision à prendre. Par contre, ils rédigeaient rarement de longs mémoires et se montraient peu désireux de proposer eux-mêmes des lignes de conduite. À mesure que s’aggravait la crise politique dans le Haut et le Bas-Canada, durant les années 1830, et que le Parlement commençait à s’intéresser davantage aux affaires de l’Amérique du Nord britannique, il fallait de toute évidence des commis plus énergiques et plus compétents. C’est pourquoi lord Howick persuada lord Goderich de nommer Baillie au nombre des représentants généraux des colonies en 1833 et de placer Thomas Frederick Elliot à la tête du Département des affaires nord-américaines.
Fils du gouverneur d’une colonie, cousin du 2e comte de Minto et futur petit-cousin par alliance de lord John Russell, Elliot était entré au ministère des Colonies en 1825 ; devenu rédacteur d’analyses en 1827, il avait été secrétaire de la commission de l’émigration en 1831–1832. En 1833, il obtint le premier poste vacant de commis principal, à la grande déception de certains de ses collègues plus anciens mais moins compétents. Sous sa gouverne, le Département des affaires nord-américaines acquit un sens plus aigu de ses responsabilités. En 1835, Elliot fut nommé secrétaire de la commission qui, sous la présidence de lord Gosford, était chargée d’enquêter sur l’impasse politique dans laquelle se trouvait le Bas-Canada, et il se rendit à Québec avec les autres membres de la commission. Dans les faits, il en devint le quatrième commissaire. Ses lettres à Henry Taylor, autre commis principal au ministère des Colonies, furent transmises au cabinet et, à son retour, il publia une brochure à la défense de la politique du gouvernement en Amérique du Nord britannique. Il devint agent général d’émigration en avril 1837, commissaire aux terres coloniales et à l’émigration en 1840 et adjoint au sous-secrétaire en 1847.
Elliot fut remplacé au Département des affaires nord-américaines en 1837 par Thomas William Clinton Murdoch, autre fonctionnaire d’une compétence exceptionnelle. Fils d’un fellow de la Royal Society, Murdoch, avait d’abord été engagé par le ministère des Colonies comme copiste en 1826. Promu à l’effectif en 1828, il fit son apprentissage au Département des affaires antillaises avant d’être muté aux affaires nord-américaines à titre d’adjoint d’Elliot. Occupant encore un poste très bas, il n’en fut pas moins autorisé à remplir les fonctions de commis principal pendant qu’Elliot était dans le Bas-Canada et, le 20 janvier 1836, il passa de la quatrième à la deuxième classe dans la hiérarchie des commis. Ceux de ses collègues qui avaient été doublés s’étant plaints avec force de la rapidité de son avancement, Murdoch fut placé en 1839 dans la troisième classe, tout en conservant le salaire de la classe supérieure. Comme il ne pouvait plus agir à titre de commis principal du Département des affaires nord-américaines, il accepta de devenir secrétaire civil de Charles Edward Poulett Thomson, qui venait d’être nommé gouverneur en chef de l’Amérique du Nord britannique. De 1839 à 1841, il servit Thomson avec compétence puis, en 1841–1842, sir Charles Bagot, qui le tenait pour « l’homme à peu près le plus efficace qu’il ait jamais connu ». Bagot tenta de persuader Murdoch de demeurer au Canada mais, comme il ne pouvait lui garantir un emploi sûr, celui-ci retourna au ministère des Colonies. Son retour ne fut guère heureux. À cause de sa position dans la hiérarchie, on ne pouvait lui confier un poste correspondant à ses capacités. Il devint finalement commis principal en 1846 et obtint qu’un nouveau département soit créé pour lui. Il occupa aussi le poste de rédacteur d’analyses jusqu’à ce qu’il soit promu à la commission des terres coloniales et de l’émigration en 1847, comme successeur d’Elliot. En 1850, on lui offrit le poste de lieutenant-gouverneur de l’Île-du-Prince-Édouard, mais il le refusa.
De 1833 à 1835, Elliot avait pour ainsi dire exercé les fonctions d’un sous-secrétaire ; de 1835 à 1839, Murdoch entreprit lui aussi d’importants travaux de haute responsabilité, même si son influence déclina après la nomination de Stephen comme sous-secrétaire. Leurs successeurs, eux, ne jouèrent pas un tel rôle dans la définition des orientations politiques. En 1839, Edmund Thomas Harrison prit en charge le Département des affaires nord-américaines. Déjà doublé à deux reprises par des subalternes, il se montra consciencieux – au point qu’il mourut apparemment de surmenage en 1840 – mais son esprit manquait d’envergure. Son successeur fut Arthur Johnstone Blackwood, fils d’amiral et diplômé de Harrow qui, comme Harrison, était entré au ministère des Colonies en 1824. Lui aussi avait longtemps attendu une promotion. Il demeura à ce poste jusqu’en 1867 et exerça ses fonctions avec application. Il prenait à l’occasion des initiatives et était depuis si longtemps en place que peu d’hommes connaissaient le département aussi bien que lui. Pourtant, lui aussi aurait une influence extrêmement limitée sur les grandes questions de la politique coloniale. Elliot et Murdoch avaient fait un travail équivalent à celui d’un sous-secrétaire ; Harrison et Blackwood demeurèrent d’utiles commis.
C’est en partie à cause de la faible valeur personnelle des commis principaux du Département des affaires nord-américaines que ce poste perdit peu à peu de son importance. Et pourtant, même Henry Taylor, commis principal du Département des affaires antillaises, dont la compétence ne fait aucun doute, trouvait que l’accession de Stephen au poste de sous-secrétaire avait changé l’atmosphère du ministère. Le système officiel des notes de service et la convergence de tous les documents vers le sous-secrétaire permanent tendaient à isoler le personnel du secrétaire d’État. En 1832, Stephen avait déploré que « les commis principaux [soient] virtuellement devenus des sous-secrétaires et [aient] souvent des rapports directs et personnels avec le secrétaire d’État ». À compter de 1836, il dissuada les commis d’avoir des entretiens privés avec le chef du ministère des Colonies ; ainsi, à son retour du Canada en 1842, Murdoch découvrit qu’il ne pouvait plus guère rencontrer le secrétaire d’État, lord Stanley.
Durant les années où Stephen fut sous-secrétaire permanent, il semble que le ministère des Colonies devint un lieu de travail moins agréable qu’auparavant. Comme beaucoup de nouveaux commis avaient été engagés pendant les années 1820, l’avancement était d’une lenteur extrême et une bonne partie des commis subalternes n’avaient guère que des travaux fastidieux à faire, de la copie par exemple. De plus, Stephen inspirait peu le dévouement, car il exerçait ses fonctions avec une rigueur morale qui laissait peu de place à la gaieté et se montrait critique envers ses subordonnés. Mais Stephen avait de bonnes raisons d’agir ainsi. Le ministère des Colonies attirait une « meilleure classe » de candidats que des ministères comme celui des Douanes, où le travail était jugé moins digne d’un gentleman. Les commis n’avaient pas en général des antécédents aussi honorables qu’Elliot, mais tous venaient de familles respectables. Le climat du ministère des Colonies ressemblait à celui d’un cercle de gentlemen. Les tâches de la plupart des commis étaient rarement pénibles. Chacun avait son bureau ou en partageait un avec un collègue ; la journée de travail était courte et la surveillance insuffisante. On retrouvait parmi eux une poignée de gens compétents et même plusieurs commis consciencieux, et les commis principaux, en particulier, avaient de lourdes responsabilités. Cependant, comme tous étaient nommés en raison de leur position sociale et qu’ils montaient dans la hiérarchie grâce à leur ancienneté, rien ne garantissait qu’ils se montreraient vraiment consciencieux et toujours capables d’assumer davantage de responsabilités.
Dans l’ensemble, les commis du ministère des Colonies n’étaient probablement pas moins compétents que leurs homologues des autres ministères. Mais la liste des tâches du commis changeait. Ceux qui étaient entrés dans la fonction publique pendant les années 1820 s’étaient attendus à faire un travail relativement simple. Puis, de plus en plus, on leur reprochait de ne pas prendre des initiatives auxquelles ni leur formation ni leur expérience ne les avaient préparés. Naturellement, ils étaient froissés et s’opposaient aux changements apportés au sein du ministère. Parce qu’ils formaient un groupe très homogène et qu’ils se considéraient comme des gentlemen d’un rang égal à celui de Stephen, les commis résistaient aux efforts que celui-ci déployait pour resserrer les règlements sur les heures de présence, le rendement et les congés. Ils ne craignaient pas de contester les décisions qui restreignaient leurs chances d’avancement, réduisaient leur traitement ou limitaient la liberté à laquelle ils estimaient avoir droit. Stephen pouvait donner des directives ; il ne pouvait pas nécessairement les faire observer. Aussi nombre des réformes apportées aux règles du ministère au milieu des années 1830 finirent-elles par être abandonnées.
À cause de cette résistance au changement et de sa propre inaptitude à promouvoir des hommes plus compétents à des postes de responsabilité, Stephen était contraint, dans une certaine mesure, d’assumer la presque totalité du travail. Pendant son mandat, le ministère des Colonies devint plus centralisé qu’il ne l’avait jamais été dans le passé ou ne le serait dans l’avenir. On avait retiré au sous-secrétaire parlementaire une bonne partie de l’administration des affaires courantes. Stephen demeurait conseiller juridique, poste auquel il avait donné une importance tout juste inférieure à celle du poste de sous-secrétaire permanent. Les commis principaux rencontraient rarement le secrétaire d’État et les commis subalternes étaient largement confinés aux écritures. Stephen pouvait difficilement s’occuper de tout et devait souvent faire appel à son collègue ou aux commis. S’il y eut jamais un « M. Mère Patrie » (sobriquet que détestait Stephen), ce fut pendant cette période.
Pourtant Stephen acceptait que l’influence considérable qu’il exerçait sur les énoncés de politique ait des bornes. Il n’appartenait pas à cette « génération héroïque » de fonctionnaires si habilement décrits par George Kitson Clark, prêts à manipuler les députés qui leur étaient favorables, la presse et l’opinion publique pour parvenir à leurs fins, même si cela signifiait négliger les souhaits de leurs supérieurs ou y contrevenir. Jamais Stephen ne tenta d’influencer l’opinion publique en publiant des documents confidentiels ou en rédigeant des articles sur les affaires coloniales. Bien des fonctionnaires faisaient des pieds et des mains pour comparaître devant les comités spéciaux du Parlement et y promouvoir leurs idées. De son côté, Stephen avait soulevé tant d’antagonisme parmi les conservateurs de la colonie, tels John Strachan et les partisans de lord Dalhousie, en témoignant devant le comité spécial chargé d’enquêter sur le gouvernement civil des Canadas en 1828, où il avait défendu les demandes financières des Assemblées canadiennes, qu’il ne souhaitait pas renouveler l’expérience.
En partie parce que plusieurs groupes de pression britanniques le dénigraient violemment et en partie à cause de son tempérament, Stephen fut l’un des premiers hauts fonctionnaires de sa génération à accepter que, pour occuper un poste permanent dans l’administration publique, il faille consentir à l’anonymat. Dès 1829, il écrivit à ses amis des colonies pour leur demander de ne plus entretenir avec lui de correspondance officieuse et de brûler toutes les lettres confidentielles qu’il avait pu leur écrire. Quand il devint sous-secrétaire, non seulement tenta-t-il de déraciner l’habitude qu’avaient les fonctionnaires du ministère de correspondre personnellement avec des fonctionnaires d’outre-mer, mais il approuva avec enthousiasme la règle, apparemment établie par Stanley en 1833–1834, selon laquelle un sous-secrétaire ne devait jamais envoyer une dépêche d’ordre personnel à un gouverneur. Il veilla à ce que tous les documents pertinents sur une question, importante ou banale, soient transmis au secrétaire d’État. Quand une décision de son supérieur était exécutée, Stephen était prêt à assumer la responsabilité des détails, mais jamais du « fond ». Ainsi il espérait « éviter le reproche d’ingérence indue » dans l’élaboration des programmes.
Pourtant, à compter du moment où Stephen devint sous-secrétaire, il fut encore plus difficile de faire croire en la neutralité de la bureaucratie. Avant 1836, les groupes de pression pouvaient exprimer leur mécontentement envers plusieurs fonctionnaires. À compter de 1836, Stephen – « M. Mère Patrie », « M. le sur-secrétaire Stephen », « le roi Stephen » – devint l’unique cible logique et visible, quoique durant ces années son influence n’ait pas été à son plus haut point. C’est lui que sir John Colborne et sir Francis Bond Head blâmèrent pour n’avoir pas su freiner l’agitation populaire dans le Haut-Canada. C’est aussi à lui que l’opposition conservatrice, au Parlement, attribua une bonne part des défauts de la politique gouvernementale. En 1838, sir William Molesworth reprocha à lord Glenelg de laisser ses subordonnés définir les orientations. L’année suivante, Head publia à Londres un compte rendu de son mandat à titre de lieutenant-gouverneur du Haut-Canada, lequel contenait des remarques dépréciatrices sur Stephen. Mais, ironie du sort, la parution de A narrative de Head évita peut-être à Stephen d’être muté dans un autre ministère. Après les rébellions du Haut et du Bas-Canada, le gouvernement de lord Melbourne, à cause de l’échec évident de sa politique, était pressé de trouver un bouc émissaire. Glenelg, secrétaire d’État aux Colonies, fut sacrifié au début de 1839 ; quant à Stephen, il n’était plus, de toute évidence, un atout pour le gouvernement. Mais le déplacer tout de suite après la publication de l’ouvrage aurait donné l’impression que Head avait visé juste non seulement en attaquant Stephen, mais aussi en critiquant la ligne de conduite du gouvernement. Heureusement pour Stephen, lord John Russell, nommé à la tête du ministère des Colonies en 1839, sut apprécier sa valeur. Stephen demeura donc à son poste, même si les critiques ne diminuèrent pas.
En 1847, Stephen tomba gravement malade. Il dut accepter un congé de six mois, puis démissionner en 1848. Comme aucun individu ne pouvait à lui seul le remplacer, ses fonctions furent réparties entre Frederic Rogers, qui devint conseiller juridique du ministère, Elliot, qui fut promu adjoint au sous-secrétaire, et Herman Merivale, qui occupa la charge de sous-secrétaire permanent. Après une carrière juridique plutôt terne, Merivale était devenu professeur d’économie politique à Oxford ; auteur d’une série de conférences sur les colonies et la colonisation, il collaborait fréquemment à l’Edinburgh Review. Ces publications avaient attiré l’attention de Stephen, qui avait proposé sa candidature même s’il ne le connaissait que de réputation. Au début, Merivale influa peu sur la politique d’ensemble du ministère. Le 3e comte Grey, secrétaire d’État de 1846 à 1852, connaissait beaucoup mieux les affaires coloniales que son nouveau sous-secrétaire et se tournait encore vers Stephen quand il avait besoin d’aide. Puis, pendant l’instabilité politique des années 1850, Grey fut remplacé par une série d’hommes politiques moins compétents et moins renseignés que lui, de sorte que l’influence de Merivale s’accrut. Mais Merivale n’était pas Stephen. Consciencieux, il ne plongeait pas dans son travail avec le masochisme qui caractérisait Stephen.
Dans la toute première étude sur le ministère des Colonies, Ralph Bernard Pugh a affirmé qu’en exigeant des notes de service régulières « Stephen [avait] ralenti la machine et jet[é] un certain discrédit sur son ministère ». Tant Pugh que John Semple Galbraith lui ont aussi reproché de ne pas avoir mis au point un bon système de liaison interministérielle. Ces critiques ne résistent tout simplement pas à un examen attentif. D’après les critères de l’époque, le ministère des Colonies était devenu, au terme de la carrière de Stephen, relativement efficace. En un temps où les progrès techniques réduisaient les distances entre Londres et les colonies et laissaient aux fonctionnaires moins de temps pour délibérer à loisir, le ministère ne venait à bout d’une charge de travail de plus en plus lourde qu’en augmentant légèrement son effectif. Ses employés expédiaient les affaires aussi vite que leurs supérieurs politiques le leur permettaient. D’ailleurs, en étudiant de près les dossiers de cette période, on a l’impression de voir à l’œuvre une machine administrative qui accélérait au lieu de ralentir. Bien sûr, on trouve toujours l’exemple d’un retard occasionnel, d’un document ou d’un mémoire mal classé mais, à compter des années 1840, les cas de confusion administrative sont de plus en plus difficiles à relever.
Quant aux réalisations de Stephen dans le secteur des relations interministérielles, elles ont été particulièrement décriées. Il est vrai qu’après sa retraite le degré de coordination entre les ministères qui, à Londres, avaient des responsabilités dans les colonies sembla augmenter considérablement. Pourtant, Merivale ne modifia pas la structure administrative qu’il avait héritée et n’aborda pas les relations interministérielles d’une façon radicalement différente de celle de Stephen. .S’il y eut des améliorations, ce fut sous l’influence de facteurs externes qui ne dépendaient ni de Stephen ni de Merivale. En raison de l’abolition des lois sur la navigation et du système protectionniste, le Board of Trade et la Trésorerie n’étaient plus justifiés de maintenir leurs propres fonctionnaires dans les colonies, ni d’intervenir autant dans la préparation des lois coloniales. De plus, la concession du gouvernement responsable aux colonies les plus avancées réduisit peu à peu les secteurs potentiels de friction. Bref, chaque ministère pouvait de moins en moins poursuivre sa propre politique sans se soucier de ses effets sur les affaires des autres ministères. Si Merivale eut des rapports informels plus fructueux avec les autres fonctionnaires, ce fut parce que les fonctionnaires subalternes se voyaient déléguer plus de pouvoirs qu’auparavant. En outre, à mesure que la haute administration publique, cimentée par de grandes affinités sociales et culturelles, gagnait en homogénéité, il se développait parmi l’ensemble des fonctionnaires un esprit de corps qui favorisait la collaboration.
Une autre critique, plus subtile, a été formulée notamment par John Whitson Cell et David John Murray. Le ministère des Colonies, au milieu du xixe siècle, n’était pas en mesure d’élaborer une politique à long terme. Ce jugement n’est pas tout à fait dénué de fondement : le ministère, comme l’avait organisé Stephen, devint effectivement l’esclave de la routine. Mais c’est justement grâce à cette routine qu’une décision « sur mesure » n’avait pas à être prise dans chaque cas. Toute bureaucratie a pour fonction première de réduire l’éventail des questions qui nécessitent une décision individuelle et d’établir des précédents grâce auxquels chaque cas n’aura pas à être examiné isolément. Or, quiconque étudie avec attention les dossiers constitués au ministère des Colonies pendant cette période sera sûrement impressionné par l’efficacité avec laquelle, sous la direction de Stephen, le ministère s’acquittait de cette fonction. Même si chaque lettre et chaque dépêche étaient portées à l’attention du secrétaire d’État, celui-ci n’avait habituellement qu’à initialer le document pour indiquer son accord avec la décision de routine recommandée par ses subordonnés. C’est pourquoi les notes de service du ministère des Colonies peuvent être si trompeuses. Une fois qu’une série de précédents et de règles précises a été établie, c’est à tenter de résoudre le problème extraordinaire, inhabituel ou unique que le bureaucrate consacre un temps précieux. Ceux qui minimisent les qualités d’administrateur de Stephen ne reconnaissent pas le succès avec lequel il avait instauré une routine qui facilitait la prise de décision.
En un sens, les critiques ont indéniablement raison : le ministère des Colonies, au xixe siècle, réglait les affaires courantes mieux que toute autre chose. Il n’en reste pas moins que les détracteurs modernes qui lui reprochent de ne pas être devenu un organe administratif plus dynamique passent à côté de la question. Le ministère était organisé et fonctionnait en vertu du principe selon lequel le pouvoir doit être centralisé dans les mains des hommes politiques nommés par le Parlement. Il était aussi organisé selon le présupposé que l’initiative en matière coloniale viendrait et devrait venir des colonies elles-mêmes.
Quand sir George Murray déclara, en 1830, être convaincu que « s’abstenir de toute activité extraordinaire lorsqu’il s’agissait d’appliquer des mesures relatives aux colonies était une qualité plutôt qu’un défaut », il énonçait un vieil axiome de la politique coloniale britannique. Au vu de l’efficacité accrue avec laquelle le ministère s’acquitta de ses responsabilités traditionnelles après 1830, on peut avoir l’impression que cet axiome cessa d’être vrai, mais ce n’est pas le cas : en fait, le ministère assuma peu de responsabilités nouvelles. Sa politique à l’égard des terres et de l’émigration en est un exemple. En général, on y voit les éléments d’un nouvel impérialisme qui, après 1830, aurait amené le gouvernement britannique à adopter une « attitude d’ingérence ». Or, l’ingérence dans les règles coloniales concernant l’octroi des terres n’était pas nouvelle ; simplement, dans le passé, elle n’avait été ni coordonnée ni cohérente. De même, il n’y avait rien de neuf dans le fait que Londres adopte des règlements sur l’émigration. Avant 1815, le Parlement britannique avait imposé des restrictions législatives dans ce domaine pour le réduire ; après 1815, divers efforts furent déployés pour encourager et aider les émigrants. Tant dans le secteur de l’émigration que dans le domaine des terres, il y eut donc, effectivement, une réorientation des règlements britanniques. Mais l’élément vraiment nouveau fut la manière systématique avec laquelle un appareil administratif beaucoup plus efficace tentait de mettre de l’ordre dans une situation chaotique et d’arrêter à Londres une politique qui pourrait être mise en œuvre avec une cohérence impossible dans le passé.
Même si, pour mener à bien ces tâches, le ministère des Colonies devait superviser plus étroitement certains secteurs des activités coloniales, il ne faut pas en déduire que les autorités britanniques envisageaient d’une manière tout à fait différente le rôle qu’elles devaient jouer dans le gouvernement des colonies. Étant essentiellement un organisme régulateur plutôt qu’exécutif, le ministère des Colonies n’était ni conçu ni armé pour prendre en charge la politique d’octroi des terres et la politique d’émigration. D’ailleurs, en raison de la complexité et du volume des affaires, ce travail fut confié à une division distincte du ministère pendant les années 1830, puis à la commission des terres coloniales et de l’émigration en 1840. En 1850, le personnel de la commission – 3 commissaires, 11 commis réguliers et une trentaine de commis temporaires – était presque aussi nombreux que l’avait été celui du ministère des Colonies 20 ans plus tôt. Une grande partie de son travail, comme la préparation des documents parlementaires sur l’émigration et la supervision des lois sur les conditions de transport des émigrants, avait en soi peu à voir avec les colonies. Quand la commission fut abolie en 1878, ces responsabilités furent confiées au Board of Trade, auquel elles convenaient mieux. En outre, le personnel du ministère des Colonies ne s’occupait pas de ces dossiers avec enthousiasme. Superviser la politique d’octroi des terres dans les colonies, en particulier, était considéré comme une tâche transitoire qui serait confiée aux colonies dès qu’elles seraient assez avancées pour régler elles-mêmes ce genre de problème. Dès les années 1840, les colonies nord-américaines administraient les terres en friche et disposaient du produit de leur vente.
Selon certains historiens, le ministère des Colonies aurait aussi manifesté après 1830 « une attitude d’ingérence » en tentant de protéger les non-Européens d’outre-mer. Même si traditionnellement les négociations avec les peuples autochtones ressortissaient aux autorités impériales plutôt qu’aux autorités coloniales, c’est un fait que, sous l’impulsion des lobbies humanitaires et du souci croissant que les dirigeants de l’Empire eux-mêmes avaient du bien-être de ces peuples, le ministère des Colonies s’occupa davantage de cette question et le gouvernement britannique élargit ses responsabilités dans ce domaine. Toutefois, le ministère des Colonies n’appliqua pas toujours avec cohérence ce qui était vanté comme la doctrine de la curatelle impériale. De tous les secrétaires d’État de la période, seul lord Glenelg prit un intérêt plus que passager à ces questions, sauf lorsqu’elles avaient des conséquences politiques immédiates. Même si Stephen et certains commis du ministère se préoccupaient plus que bien d’autres de la condition des peuples autochtones, ils admettaient que, dans des colonies dotées d’institutions représentatives, leurs possibilités d’intervention étaient très limitées. Des tentatives furent faites pour s’assurer que les lois coloniales n’étaient pas discriminatoires envers les non-Européens et, à l’occasion, des lois qui l’étaient ouvertement furent désavouées. On exhorta fréquemment les gouverneurs et les Assemblées des colonies à améliorer la condition des non-Européens. Cependant, les ingérences directes dans les affaires internes des colonies se firent toujours avec beaucoup d’hésitation.
En fait, à compter de 1815, le ministère des Colonies s’engagea pleinement dans un processus de clarification, donc de limitation des responsabilités impériales. Bien avant que lord Durham ne recommande en 1839 de séparer les champs de compétence impériale et coloniale, le ministère suivait une répartition de ce genre, quoiqu’elle ait été plus souple. Ce fut en raison de cette souplesse qu’il souscrivit, avec un enthousiasme croissant, à l’application du principe du gouvernement responsable dans les colonies de l’Amérique du Nord britannique et à l’extinction graduelle de ses propres responsabilités dans ces colonies. Les ouvrages qui traitent de la politique menée par la Grande-Bretagne en Amérique du Nord britannique au cours de la première moitié du xixe siècle laissent beaucoup trop entendre qu’elle fut un échec lamentable. Si c’est le cas, on se trouve en présence d’un bien étrange échec, puisque cette politique est à l’origine des liens qui subsistent encore aujourd’hui – quoiqu’ils ne soient pas déterminants – entre la Grande-Bretagne et le Canada. Les secrétaires d’État britanniques et les fonctionnaires qui les conseillaient commirent de fréquentes erreurs de jugement mais, à la fin, ils parvinrent à concilier le désir d’une plus grande autonomie des colonies et la nécessité, pour l’Empire, de conserver un certain droit de regard sur les Parlements coloniaux. Dans cette perspective, le ministère des Colonies ne mérite pas les jugements sévères que certaines gens de l’époque, comme la plupart des historiens, ont portés sur lui.